Livsmedelsstrategin: sex förlorade år

När regeringen är i full färd med att uppdatera livsmedelsstrategin är det på sin plats att summera utvecklingen sedan den antogs 2017.

• Inga slutsatser kan dras kring om utvecklingen i livsmedelskedjan totalt går i rätt riktning eller inte vad gäller lönsamhet, konkurrenskraft eller produktion.
• Inga miljömål som är tydligt kopplade till livsmedelsstrategin bedöms vara möjliga att nå till år 2030.
• Ohälsa orsakat av dåliga matvanor är ett växande problem och genomsnittssvenskens livsmedelskonsumtion kan bli mer hållbar ur flera perspektiv.

Dessa tre viktiga slutsatser summerar Jordbruksverkets Uppföljning och utvärdering av livsmedelsstrategin 2024, där man redovisar utvecklingen sedan 2016. I rapporten har man tagit en mycket bredare ansats än Livsmedelsstrategin som sitt namn till trots snarast är en affärsstrategi för lantbruket och livsmedelsindustrin med ett ensidigt fokus på konkurrenskraft. 

Miljömålen missas helt

Ingen av de sju miljömålen som berörs av jordbruket kommer att kunna nås. Det är ju inte så konstigt eftersom strategin just inte innehåller några åtgärder som syftar till att nå miljömålen. Jordbruksverket konstaterar att utvecklingen av miljömålen Ett rikt odlingslandskap samt Ett rikt växt- och djurliv i stor utsträckning hämmas av att utvecklingen av den ekologiska produktionen och konsumtionen minskar. Där har ju regeringen gjort det motsatta och dragit in en del av stöden till det ekologiska jordbruket samt skippat ekomålen.

Man konstaterar också att flera indikatorer för folkhälsa går åt fel håll. Den existerande livsmedelsstrategin innehåller egentligen inga mål eller åtgärder för att förbättra kosten; målen innefattar endast att konsumenten skall kunna göra ”medvetna och hållbara val”. Konsumtionen av livsmedel ingår inte i det som Jordbruksverket kallar för “livsmedelskedjan”, så det är litet svårt att se varför Jordbruksverket ens redovisar detta i sin uppföljning av Livsmedelsstrategin. I grunden är det givetvis så att maten som vi äter borde vara i centrum för en livsmedelsstrategi.

Vad säger den existerande livsmedelsstrategin?

Det övergripande målet för livsmedelsstrategin ska vara en konkurrenskraftig livsmedelskedja där den totala livsmedelsproduktionen ökar, samtidigt som relevanta nationella miljömål nås, i syfte att skapa tillväxt och sysselsättning och bidra till hållbar utveckling i hela landet. Produktionsökningen, både konventionell och ekologisk, bör svara mot konsumenternas efterfrågan. En produktionsökning skulle kunna bidra till en ökad självförsörjningsgrad av livsmedel. Sårbarheten i livsmedelskedjan ska minska.

Sedan finns tre underordnade mål.

Målet för det strategiska området Regler och villkor ska vara att utformningen av regler och villkor ska stödja målet om en konkurrenskraftig och hållbar livsmedelskedja där produktionen ökar. Detta genom ändamålsenliga skatter och avgifter, regelförenklingar, administrativa lättnader och andra åtgärder för att stärka konkurrenskraften och lönsamheten.”

Målet för det strategiska området Konsument och marknad ska vara att konsumenterna ska ha ett högt förtroende för livsmedlen och kunna göra medvetna och hållbara val, exempelvis av närproducerat och ekologiskt. Marknaden för livsmedel ska kännetecknas av en väl fungerande konkurrens. Den svenska livsmedelsexporten ska ges förutsättningar att öka för att möta efterfrågan på relevanta marknader.”

Målet för det strategiska området kunskap och innovation ska vara att stödja kunskaps- och innovationssystemet för att bidra till ökad produktivitet och innovation i livsmedelskedjan samt hållbar produktion och konsumtion av livsmedel.

Inte heller konkurrenskraften har ökat

Eftersom fokus i strategin är konkurrenskraft och lönsamhet står dessa i fokus också för Jordbruksverkets utvärdering.

Lönsamheten i restaurangledet har gått nedåt, men med tanke på att perioden innefattar först pandemin och sedan en kraftig inflation så är det inte så konstigt, och knappast något som livsmedelsstrategin kan skyllas för – strategin innehåller heller knappast något som har med restaurangerna att göra. Det finns en uppåtgående trend för livsmedelsindustrin varje år sedan 2016 medan antalet företag och sysselsättningen i primärproduktionen (jordbruk, fiske och renskötsel). Jordbruksverket förklarar den nedåtgående trenden för primärproduktionen med “den snabba strukturomvandling som sker i det svenska lantbruket idag, där andelen små och medelstora företag minskar samtidigt som andelen stora företag växer”. Detta belyser en grundläggande motsättning i strategin eftersom den hävdar att den skall skapa sysselsättning, medan den konkurrenskraftiga livsmedelskedjan inte skapar mer arbete utan mindre.

Lönsamheten i jordbruket steg dock kraftigt mellan 2021 och 2022. Det var stora prisökningar för de insatsvaror som jordbruket använder (konstgödsel, diesel, foder mm). Samtidigt steg avräkningspriserna för viktiga jordbruksprodukter såsom spannmål och mjölk kraftigt och skörden blev mycket god. Som grädde på moset hade regeringen beslutat om ett krisstöd till lantbruket på 3 miljarder, något som i efterhand verkar helt förhastat.*

Marknadsandelen för den svenska produktionen enligt Jordbruksverkets sätt att räkna (se nedan) har gått upp för nötkött, griskött och kyckling, medan den gått ned för ost. För de övriga produkterna som Jordbruksverket bevakar är situationen mer eller mindre oförändrad sedan 2016. “Svensk marknadsandel” à la Jordbruksverket missuppfattas eller i alla fall presenteras på ett felaktigt sätt, till och med av lantbruksministern och LRF. Den uttrycker inte den verkliga marknadsandelen utan är en teoretisk beräkning av hur stor marknadsandel man skulle kunna ha om man inte exporterar något. I verkligheten exporteras relativt höga andelar av en del produktion trots att vi är nettoimportörer. Vi exporterar exempelvis mycket mjölkprodukter, främst i form av mjölkprodukter och nästan halva kycklingproduktionen, de delar av kycklingen som är kvar när bröst och lår har skurits ut.  Det betyder att den verkliga marknadsandelar på den svenska marknaden är mycket lägre än det som Jordbruksverket kallar ”svensk marknadsandel”.

De senare leden tar det mesta

Förädlingsvärdet (produktvärdet minus insatsförbrukningen, dvs det värde som skapas i den aktuella verksamheten) i livsmedelskedjan har varit relativt konstant under perioden och det är i sammanhanget viktigt att konstatera att det mesta ”värde” i livsmedelskedjan genereras i leden efter primärproduktionen. Särskilt handelsledet tar en uppseendeväckande hög andel och handelns andel har ökat under perioden. I klartext betyder det att en ökad andel av det som maten kostar går till handeln. Det är också värt att notera att restaurangsektorn skapar mer värde än hela jordbruket. Då talar vi givetvis om företagsekonomiska värden, vilket ju inte har något som helst samband med den fysiska verkligheten. 

Från Jordbruksverkets rapport

Sysselsättningen mätt i ”årsarbeten” i livsmedelskedjan har minskat med 3 procent sedan 2016. Som Jordbruksverket konstaterar är det ett resultat av investeringar som gjort att företagen kunnat producera samma mängder som tidigare, men med färre arbetskraftstimmar. Man skriver ”För att en näringsgren ska vara konkurrenskraftig över tid krävs att verksamheten effektiviseras, exempelvis genom investeringar i ny teknik.” Jag tänkte återkomma till denna föreställning i ett kommande inlägg. Men helt uppenbart betyder det att strävan efter ”ökad konkurrenskraft” som präglar Livsmedelsstrategin inte alls innebär att man ”skapar sysselsättning”, dvs att det finns en brist på logik i det övergripande målet för strategin. Allra tydligast syns det i att sysselsättningens andel i de mest rationaliserade delarna av kedjan, jordbruket och livsmedelsindustrin, är betydligt lägre än deras andel av förädlingsvärdet. 

Från Jordbruksverkets rapport

Grundlösa påståenden om handelns välsignelse

I resonemangen om handel saknar jag en mer kritisk ansats. Man skriver exempelvis ” länder genom att handla med andra kan specialisera sig på att producera varor de själva är bra på att producera och importera sådant som andra länder kan producera mer effektivt. I teorin skulle detta kunna innebära att produktionen på sikt blev mer hållbar i och med en mer effektiv global resursanvändning.” Tankegången att ekonomisk ”effektivitet” har något samband med hållbarhet saknar helt grund på systemnivå, det är trots allt strävan efter ekonomisk effektivitet som är den främsta drivkraften till miljöförstöring och växthusgasutsläpp. Man upprepar också påståendet att svensk export skulle bidra till att minska den globala livsmedelskonsumtionens negativa hållbarhetseffekter trots att det är ett, efter vad jag kan förstå, helt obevisat påstående**.

Stordriften skapar sårbarhet

Jordbruksverket tar också upp den sociala hållbarheten och sårbarheten.*** Man skriver att de små och medelstora lantbruksföretagen försvinner, antingen för att de läggs ner eller för att de blir större. Detta drivs i första hand av skalfördelar, men enligt Jordbruksverket finns det också fördelar som att man kan ha mer normala arbetstider och få semester. Samtidigt finns det risker med att företagen blir större och färre. Beroendet av ett litet antal producenter gör systemet väldigt känsligt för störningen. Detta syntes till exempel efter det omfattande salmonellautbrott som drabbade Sveriges största äggproducent under 2023, vilket ledde till äggbrist i stora delar av landet.

Eftersom det inte finns förutsättningar för storskaligt jordbruk överallt betyder strukturomvandlingen också att jordbruket helt försvinner från vissa delar av landet. ”Mindre gårdar kan bidra till att livsmedelsproduktionen bevaras över hela landet. De kan i regel också bedriva sin verksamhet med hjälp av manuellt arbete och en mindre mängd insatsvaror. Om till exempel elförsörjningen i Sverige eller importen av insatsvaror skulle slås ut skulle de små gårdarna med andra ord vara mycket viktiga för livsmedelsförsörjningen.” skriver man. Utöver denna större resiliens är de mindre gårdarna viktigt för landsbygdsutveckling och kulturen. Det är glädjande att Jordbruksverket på ett tydligt sätt (för första gången?) pekar på nackdelarna med den fortsatta strukturomvandlingen. Man kunde dock ha kunnat gå längre och kopplat denna strukturomvandling till just de resonemang om global handel och konkurrenskraft som man självt fört fram.

Gör om, gör rätt

Regeringen planerar att presentera en ”uppdaterad” livsmedelsstrategi i höst. I denna kommer grundläggande målen ligga kvar (de är fastställda av Riksdagen), dvs strategin kommer bara att föreslå nya åtgärder. Men svagheten i strategin ligger betydligt djupare än så och börjar redan i själva problemformuleringen – att det största problemet för den svenska livsmedelskedjan är bristande konkurrenskraft. 

En brist i de senaste regeringarnas arbete med respektive livsmedelsstrategier är att det främst handlat om ett internt arbete inom branschen. Det av regeringen nyligen tillsatta Livsmedelspolitiska rådet är ett tydligt exempel på detta. Det består enbart av personer från de stora livsmedelsindustrierna samt LRF. Här saknas representanter för konsumenter, miljörörelsen, andra bondeorganisationer som Småbrukarna och Ekologiska Lantbrukarna, forskning, grossister eller dagligvaruhandeln. Det saknas också fokus på maten som äts utan strategin är en näringslivsstrategi. En livsmedelsstrategi värd namnet bör också innefatta civilsamhället och hushållen och inte bara staten och näringslivet. Den existerande strategin har alldeles för stora brister för att meningsfullt kunna uppdateras utan den skulle behöva göras om från grunden.

 

* LRF sade att ”3,1 miljarder kronor är mycket pengar men det täcker ändå endast en tredjedel av den totala kostnadsökning som har drabbat svenskt lantbruk sedan förra hösten och som accelererat efter Rysslands invasion av Ukraina.” De höga priserna visade sig täcka de ökade kostnaderna mer än väl i de flesta fall.

** Det är nog mycket svårt att på ett vetenskapligt sätt undersöka detta. Det beror helt på vilka antaganden som görs av vilken produktion som en svensk export skulle ersätta, och hur man värderar miljöpåverkan av denna produktion. Men det är inte säkert att en svensk export skulle ersätta någon annan produktion utan bara lägga sig ovanpå existerande konsumtion. När man exporterar Absolut vodka, en av våra främsta exportprodukter, så är det inte säkert att den ersätter Smirnoff eller Koskenkorva utan den kan lika gärna betyda att vodkakonsumtionen ökar på brännvinets bekostnad eller att den ökar den totala alkoholkonsumtionen.  Den svenska exporten av vete kan mycket väl leda till ökad konsumtion av griskött snarare än att ersätta den ukrainska eller ryska veteexporten – och det finns nog inget som tyder på att svensk veteodling är mer miljövänlig än exempelvis de stora veteexportörernas odlingar?   

*** Det finns mycket att säga om den klassiska uppdelningen av hållbarhet i en ekonomisk, ekologisk och social dimension. Den används av de flesta, men är på inget sätt självklar. Hur man definierar de olika dimensionerna är inte heller klart. Jag har skrivit ett flertal artiklar om detta, till exempel denna: https://tradgardenjorden.blogspot.com/2016/12/en-hallbar-jul-pa-er-allihop.html