Skarpa mål ger svarta hål

I Svenska Dagbladet i måndags skrev Peter Wennblad en ledare* om biståndet och kallar det för statens svarta hål. I sak handlar det om att Sida (medvetet eller omedvetet) har friserat sina redovisningar om hur många jobb som skapats av olika biståndsprojekt.  Det hela rapporterades också  av radion. 

Jag har ingen annan åsikt i sakfrågan än att redovisningar givetvis skall vara korrekta.Men, det är inte alls okomplicerat att skapa sysselsättning eller att mäta vilken sysselsättning som skapats av ett visst projekt. Jag återkommer till det.

Det finns dock ett allvarligare underliggande problem med hur biståndet definieras och styrs, och där faller ansvaret minst lika mycket på regeringen. Bilden visar utdrag ur regeringens regleringsbrev till Sida 2023 och visar hur Sida skall rapportera om resultaten på ett mycket stort antal områden. Rapporteringskraven förtydligas och utökas sedan i ett stort antal "strategier" som antagits av regeringen. 51 stycken sådana strategier har antagits sedan 2020. 

 

Historiskt sett har man lagt till fler och fler mål, eftersom det är mycket svårt att ta bort ett mål när man väl har antagit det ("Vad menar du skall vi inte jobba för jämställdhet/inkluderande ekonomisk utveckling/demokrati? Vilket svek!"....). Och varje ny regering vill ju sätta sin prägel på biståndet.

Sida i sin tur lägger över ansvaret för att uppfylla målen på de olika projekten och program man stödjer. De som arbetar på fält ägnar en oproportionelig tid åt att rapportera om uppfyllande av mål som projekten egentligen har mycket litet inflytande över. Och man tvingas göra sidoaktiviteter som bara distraherar. Detta är inget speciellt för Sida utan så gott som allt bistånd fungerar så (EU:s bistånd är ännu värre!). Jag jobbade själv med bistånd, med Sida, FN-organisationer, Världsbanken och diverse organisationer inom civilsamhället under knappt 20 års tid och kunde uppleva hur många olika mål och krav som skulle uppfyllas och hur man var tvingad att göra och rapportera om meningslösheter. Att tro att man i begränsade insatser för att hjälpa bönder hitta en marknad för sina produkter också skall kunna utmana djupt kulturellt betingade könsroller, stärka demokratin eller motverka aids på ett mätbart sätt är helt enkelt orealistiskt.

Men det är inte bara ett problem med de många olika målen utan också med målstyrning i sig. Stora delar av den offentliga sektorn i Sverige och många andra länder präglas av en övertro på målstyrning. Jag skall inte utveckla alla problem med detta, Susanna Alexius vid handelshögskolan skriver följande i en forskningsöversikt om mål och resultatstyrning (jag har ersatt förkortningar med de hela orden i citatet). 

På senare år har kritiken tilltagit vad gäller New Public Management och tillämpningen av mål- och resultatstyrning i offentlig sektor. Dels har kritikerna pekat på att de många justeringarna och anpassningarna av modellerna för att bättre passa offentliga organisationer indikerar att mål- och resultatstyrning i själva verket inte erbjuder dem någon enkel helhetslösning. Dels har kritikerna  uppmärksammat att införandet av mål- och resultatstyrning kommit att innebära en gradvis förskjutning av organisationskulturen från fokus på breda och långsiktiga allmänna nyttor till en mer kortsiktig och finansiellt präglad företagslik resultatkultur.

Jonna Bornemark har också i böcker och artiklar på ett förtjänstfullt sätt visat på bristerna med att låta målstyrning dominera offentliga verksamheter.

Och målstyrning är ännu sämre i bistånd än i skötseln av skolor och sjukhus. Att försöka styra biståndet genom skarpa, smarta, mätbara och konkreta mål låter kanske bra men det uttrycker endast en brist på förståelse av att "utveckling" i första hand handlar om processer och institutioner och inte uppfyllande av mätbara mål. Målstyrningen och de extrema kraven på rapportering har också haft bieffekten att styra biståndets genomförande till mycket stora program och organisationer och en handfull multinationella biståndskonsulter. Även ideella och humanitära organisationer får utveckla en hel kader av biståndsproffs för att hantera detta, och tappar på det sättet ofta både det engagemang och lokala förankring som är motivet för att slussa bistånd genom dem.

De många målen som biståndsgivarna har står också i konflikt med tanken om lokalt "ägarskap", dvs att det är "mottagarna" som skall prioritera och genomföra det som biståndet vill uppnå. Det betyder att misslyckande byggs in redan när projekten börjar eftersom mottagaren egentligen vill åstadkomma något annat än givaren, men är tvingad att spela med för att få några pengar.

Många gånger tidigare har ministrar försökt sätta sin prägel på biståndet, ungefär som de försöker revolutionera skolan. Ofta ställer de till med mer skada än nytta (precis som med skolan). Särskilt de moderata biståndsministrarna har haft en väldigt militant profil. Under Alliansregeringen var det Gunilla Carlsson som hade det som en sport att kritisera sin egen myndighet. För att strö salt i såren blev hon utsedd av denna regering till styrelseordförande i Sida. Det finns också en underliggande strävan hos moderaterna och sverigedemokraterna att minska biståndet. Att ge bilden av att biståndet är ineffektivt är givetvis ett kraftfullt verktyg för detta. Peter Wennbergs ledare visar hur UD läcker för att underminera biståndet.   

Bistånd är svårt. Det är riskabelt i betydelsen att man ofta misslyckas. Och även om insatserna i sig varit lyckade kan naturkatastrofer och krig snabbt svepa bort resultaten. Se bara på de miljarder av bistånd till Palestina (om de varit lyckade kan i och för sig ifrågasättas, men det kan också orsakerna) som nu bombats till grus eller det enorma biståndet till Afghanistan för att bland annat stärka kvinnor rättigheter och möjligheter som omintetgjorts. På samma sätt som socialbidragstagare, bostadsbidragstagare, pensionärer eller barnbidragstagare ibland super upp eller spelar bort sina pengar kommer de som på olika sätt kan få biståndsinsatser göra det ibland. Det är givetvis ingen ursäkt för ineffektivitet, korruption eller allmän slapphet. Men man får vara beredd på att det händer.

Att tro att biståndsinsatser överhuvudtaget skulle kunna skapa ett mätbart antal nya jobb betyder att man inte har förstått hur utveckling sker. Inte ens i välordnade Sverige är det enkelt att skapa jobb. Det är heller inte lätt att få klarhet i hur många jobb som skapats av olika insatser. Det brukar vara ett vanligt trätoämne mellan regering (av alla kulörer) och opposition i vilken utsträckning de har skapat sysselsättning, minskat arbetslösheten osv. Tänk bara på en oändlig rad av regionala satsningar eller arbetsmarknadspolitik för att skapa tillväxt och sysselsättning - hur många jobb har de skapat?

 

 

* Tidningarna har mer och mer luckrat upp kategorierna och skillnaderna mellan olika typer av innehåll. Förr var ledare kommenterande och uttryckte tydliga åsikter, medan reportage och bakgrundsanalyser var faktabaserade och åsikter uttrycktes inte (även om man ofta kunde se en tendens mellan raderna). Kolumnister uttryckte personliga åsikter. Nu finns det ledare som Wennblads, både denna och tidigare, som mer liknar granskande reportage. I samma tidning har man intervjuer på ledarplats, och "kommentarer" och diverse andra typer av skriverier. I nyhetsdelarna i de flesta tidningar har man samtidigt alltmer tyckande, uppfostrande och värderingar som uttrycks i texterna och en uppsjö av "rubriker".